發表日期:2020年09月13日
國家重點生態功能區轉移支付政策演進及完善建議
劉桂環 文一惠 謝靖 劉海江 來源:環境保護2020年9月11日

  摘要
  重點生態功能區轉移支付是目前為止國家對重點生態功能區唯一的具有直接性、持續性和集中性的生態保護補償政策,對維護國家生態安全、平衡生態保護地區和生態受益地區之間的利益關系起著重要作用,更是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措。12年來國家重點生態功能區轉移支付政策的發展脈絡顯示,轉移支付范圍持續優化,轉移支付資金分配方法不斷優化,激勵與約束機制不斷健全,政策直接導向功能愈加明顯,逐步體現綜合補償的特征。同時,在補償范圍、補償標準、資金使用等方面還有可以提升的空間。本文從創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念出發,建議進一步加強重點生態功能區轉移支付范圍與其他政策的銜接,完善生態產品質量與價值相掛鉤的資金分配機制,推動重點生態功能區轉移支付政策與區域綠色發展深度融合,發揮重點生態功能區轉移支付等財政種子資金的作用,打通重點生態功能區與受益地區之間的利益鏈接。
  黨的十八大以來,習近平總書記多次強調“綠水青山就是金山銀山”,提出“在生態環境保護上一定要算大賬、算長遠賬”“保護生態環境就是保護生產力”,深刻闡明了發展與保護的關系,為生態補償政策提供了思想指南。2008年,為推動地方政府加強生態環境保護和改善民生,中央財政在均衡性轉移支付項下設立國家重點生態功能區轉移支付,對屬于國家重點生態功能區的區(縣)給予均衡性轉移支付。2009年財政部正式印發《國家重點生態功能區轉移支付(試點)辦法》(財預〔2009〕433號),明確了國家重點生態功能區轉移支付的范圍、資金分配辦法、監督考評、激勵約束措施等,正式建立國家重點生態功能區轉移支付機制。12年來,該項政策設計不斷優化完善,補助范圍不斷擴大,補助資金不斷增加,到2020年,該項政策已經覆蓋全國31個省(區、市)818個縣域,累計投入超過6000億元,是迄今為止國家對重點生態功能區唯一的具有直接性、持續性和集中性的生態保護補償政策,對維護國家生態安全、平衡生態保護地區和生態受益地區之間的利益關系起到重要作用[1]。本文在系統回顧國家重點生態功能區轉移支付政策12年演進過程的基礎上,探討政策還可進一步提升的空間,提出未來完善的建議。
  重點生態功能區轉移支付對維護國家生態安全發揮重要作用
  轉移支付范圍持續優化
  2009年,轉移支付范圍主要包括:關系國家區域生態安全,并由中央主管部門制定保護規劃確定的生態功能區;生態外溢性較強、生態環境保護較好的省區;國務院批準納入轉移支付范圍的其他生態功能區域。2010年國務院印發《全國主體功能區規劃》,明確國家重點生態功能區、禁止開發區域的具體范圍,轉移支付的范圍也隨之清晰,即將《全國主體功能區規劃》中限制開發區域(重點生態功能區)和禁止開發區域全部納入進來,并增加了青海三江源自然保護區、南水北調中線水源地保護區、海南國際旅游島中部山區生態保護核心區等國家重點生態功能區。之后根據國家重大戰略部署,補償范圍不斷擴大,先后將生態文明示范工程試點的市、縣、“兩屏三帶”、國家公園體制試點地區等試點示范區域和重大生態工程建設地區、選聘建檔立卡人員為生態護林員的地區、京津冀、長江經濟帶、“三區三州”等深度貧困地區納入轉移支付范圍(見圖1)。
  轉移支付資金分配方法不斷優化
  2009年,轉移支付資金分配方法以地方標準財政收支缺口為主,2011年開始建立起以重點補助為主、以專項補助為輔的補償資金分配方法,重點補助考慮因素不斷豐富,并先后增加了“禁止開發區補助”“省級引導性補助”“生態文明示范工程試點工作經費補助”“長江經濟帶補助和‘三區三州’補助”等專項補助,轉移支付資金分配方法的調整體現了生態補償由單一“輸血型”補償向提高當地發展能力的“造血型”補償轉變(見圖2)。
  激勵與約束機制不斷健全
  為規范補償資金管理,在啟動重點生態功能區轉移支付政策時,財政部就提出開展國家重點生態功能區轉移支付分配情況和使用效果評估,根據考評結果,實施相應的激勵約束措施。2011年以來,原環境保護部聯合財政部先后印發《國家重點生態功能區縣域生態環境質量考核辦法》(環發〔2011〕18號)、《國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核指標體系》(環發〔2014〕32號)、《關于加強“十三五”國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核工作的通知》(環辦監測函〔2017〕279號)等文件,對國家重點生態功能區縣域實施生態環境質量監測、評價與考核工作做出了規定,建立了轉移支付資金獎懲調節機制,實現了轉移支付資金測算與縣域生態環境質量評估結果掛鉤的機制[2]。目前,國家重點生態功能區縣域生態環境評價結果是財政部下達國家重點生態功能區轉移支付資金的重要依據,2012—2020年,累計對450多個縣域的轉移支付資金實施獎懲調節,僅2017—2020年連續四年的調節資金量就超過30億元。
  政策直接導向功能愈加顯著
  2008年設立國家重點生態功能區轉移支付時,共有221個縣域被納入轉移支付范圍,轉移支付資金共60.51億元。12年來,中央財政不斷加大轉移支付力度,補助范圍不斷擴大,補助資金總量不斷增加。到2017年,該項政策已經覆蓋全國31個省(區、市)818個縣域,近幾年縣域數量保持不變,年度轉移支付資金最高達811億元。12年間,補償范圍增加了2.7倍,年度補償資金增加了10余倍(見圖3)。大規模的轉移支付范圍和大力度的轉移支付資金有效保證了國家重點生態功能區生態產品的產出能力。根據2016年度和2019年度國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核報告,國家重點生態功能區生態環境質量以基本穩定為主,且基本穩定的縣域不斷增加,2013—2015年基本穩定縣域為411個,2016—2018年為647個。
  逐步體現綜合補償的特征
  重點生態功能區轉移支付政策與單要素(森林、草原等)生態補償不同,主要體現在三個綜合。一是目標更加綜合,國家重點生態功能區在地理空間上與貧困地區高度重疊,據統計,全國80%以上的貧困縣處于重點生態功能區或生物多樣性保護優先區,因此,轉移支付政策以“改善民生”和“進行生態環境保護”的雙重目標為基本結構;二是標準更加綜合,綜合考慮地方生態環境保護方面的減收增支情況、生態保護區域面積、產業發展受限對財力的影響情況和貧困情況等因素實施分檔分類的補助;三是激勵約束機制更加綜合,以縣域生態環境狀況動態變化評估作為激勵約束的主要指標,將縣域生態環境保護結果評價與保護過程評價有機融合,同時將生態重要空間人類活動監測、生態環境違法與突發環境事件、產業準入負面清單實施等納入評估體系。可見,轉移支付政策正在實現對各單要素補償政策目標的綜合集成和有機融合,是既考慮區域生態產品產出能力又考慮平衡保護與發展矛盾的生態綜合補償機制的較早嘗試。
  國家重點生態功能區轉移支付政策還有進一步提升空間
  轉移支付范圍“擴圍”有余但“提標”不足
  2008年,重點生態功能區轉移支付縣均資金約為0.27億元,隨著轉移支付資金規模的擴大,到2014年,縣均轉移支付資金達到0.94億元,之后縣均資金逐年下降,雖然2018年略有上升,但是自2018年開始《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》不再要求各省(區、市)“補助對象原則上不得超出本辦法確定的轉移支付范圍”,省級對縣下達資金時往往采用因素法統籌分配資金,甚至將全省(區、市)都納入轉移支付資金覆蓋范圍,這就會導致轉移支付資金的增量大多用于“擴圍”,而已“入圍”的縣域轉移支付資金規模幾乎沒有增長[3]。例如,筆者在調研中發現,某省將中央對地方重點生態功能區轉移支付資金撥付給全省所有縣(市、區、特區),2017年,根據重點生態功能區轉移支付重點補助名單,該省補助名單內的36個縣(市、區、特區)平均可獲得8875萬元重點補助資金,但在補助范圍覆蓋全省的情況下平均各縣僅能獲得3598萬元。
  “優質優價、多勞多得”的導向作用還有待進一步提升
  目前,中央對地方重點生態功能區轉移支付應補助額以重點補助為主,占到全部補助資金的70%以上,禁止開發補助、引導性補助、生態護林員補助等生態保護專項補助項所占比例較少,根據生態環境質量等指標給予的獎懲資金還不到補助總額的1%。
  首先,在重點補助中,標準財政收支缺口是決定性指標,而生態保護區域面積、產業發展受限對財力的影響情況和貧困狀況等因素作為參考因素,對實際分配結果影響有限[4]。標準財政收支缺口主要反映基本公共服務均等化屬性,對政府在生態保護和環境治理方面增加的成本和失去的發展機會體現不足。
  其次,在調整參數中,僅將生態保護區域面積籠統地作為生態因素考量,沒有體現當地的生態類型和生態建設的困難程度,而實際上在不同類型的生態區域,生態本底差距較大,開展生態建設和保護的難度、資金需求等差異明顯。例如,甘肅河西走廊西部地區屬于自然生態環境比較脆弱的地區,造林成本高達每公頃3萬元,而內蒙古額爾古納等地區自然條件優越,造林成本僅為每公頃9000元[5]。
  最后,轉移支付中對區域“優質優價、多勞多得”的生態貢獻因素體現不足,相應的國家重點生態功能區生態環境質量改善趨勢體現得也并不明顯。根據國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測評價與考核報告,雖然生態環境質量整體以基本穩定為主,但生態環境質量變好縣域數量卻由2013—2015年的13.09%下降到2016—2018年的9.54%。
  資金使用向民生傾斜多于環保
  重點生態功能區轉移支付辦法明確要求“引導地方政府加強生態環境保護,提高國家重點生態功能區等生態功能重要地區所在地政府的基本公共服務保障能力”,并以生態環境保護和民生改善為導向明確資金分配和使用方向。但由于重點生態功能區轉移支付資金設立在均衡性轉移支付項之下,資金的用途由各省(區、市)自主決定,盡管資金使用較為靈活[6],但由于中央財政沒有對生態環境保護支出和公共服務支出規定具體分配比例,也給資金更多向民生傾斜預留了空間。由于重點生態功能區大多是經濟落后地區,補齊民生短板的需求更強烈,就會出現實際用于生態環境保護的資金比例偏低的現象,很難達到《全國主體功能區劃》提出的“國家重點生態功能區以保護和修復生態環境、提供生態產品為首要任務”的要求。
  生態產品價值還沒有充分實現
  重點生態功能區轉移支付政策是生態產品價值實現的重要方式和途徑,生態產品既包括清新的空氣、潔凈的水體、安全的土壤、良好的生態、整潔的人居等調節服務類生態產品,還包含可通過產業生態化、生態產業化進行經營開發的物質供給類和文化服務類生態產品。目前的轉移支付政策尚未激發起重點生態功能區足夠的內生動力,大多重點生態功能區還處在“要我做”而不是“我要做”的階段,關注培育生態產品價值實現的生態產業不足。
  完善國家重點生態功能區轉移支付的建議
  進一步加強重點生態功能區轉移支付范圍與其他政策的銜接
  建議轉移支付范圍開放到生態保護紅線占比達到一定比例的縣域。劃定并嚴守生態保護紅線的目的是實現區域生態系統綜合管理,提升生態系統質量和服務功能,這與重點生態功能區功能定位一致。應建立生態環境保護和民生改善工作成效與轉移支付范圍動態響應機制,將工作成效不佳的縣域調出轉移支付范圍,在不增加中央財政支出壓力的同時可以提高“入圍”縣域補助標準,激勵地方政府加強對轉移支付資金的有效使用和績效管理[7]。同時,將重點生態功能區轉移支付政策深度融入中央區域協調發展、鄉村振興等戰略部署中,實行“一盤棋”式推進,加強與森林、草原、濕地等重點領域生態補償政策在政策目標、補償范圍、補償方式等方面的有效銜接,甚至可以考慮整合其他專項類轉移支付資金,讓資金發揮更大的綜合效應,加強重點生態功能區轉移支付與其他生態保護與修復、開發管控政策的銜接,提高各項政策的綜合效益,確保生態功能重要區域生態產品產出能力持續增強。
  進一步完善生態產品質量與價值相掛鉤的資金分配機制
  轉移支付資金分配機制應進一步體現生態產品質量與價值導向,推動重點生態功能區實現綠色發展。應在目前重點補助以標準財政收支缺口為核心的基礎上增加生態產品價值保值增值的直接投入,以及將因開展生態保護與修復、控制減少污染排放等帶來的財政減收損失納入考慮,同時還應體現東、中、西部重點生態功能區確保生態產品質量不下降的成本差異。還應細化生態保護區域面積等體現生態因素的調整參數,進一步強化生態因素的調節作用。我國重點生態功能區根據不同的生態功能可分為水源涵養型、水土保持型、防風固沙型和生物多樣性維護型四類,不同生態功能區生態類型、地理位置、地域特征的不同導致生態產品價值差異很大,建議綜合加權形成有效引導激勵生態產品價值保值增值的調整系數。
  進一步推動重點生態功能區轉移支付政策與區域綠色發展深度融合
  《生態綜合補償試點方案》(發改振興〔2019〕1793號)明確提出“試點縣應在全國重點生態功能區范圍內,優先選擇集中連片特困地區和生態保護補償工作基礎較好的地區”“破除現有的體制機制障礙”,建議調整重點生態功能區轉移支付資金管理方式,細化資金支出方向,建立資金管理清單,重點支持讓生態產品保值增值、讓“綠水青山”向“金山銀山”轉化的產業、制度等通道建設,推動重點生態功能區提升優質生態產品的供給和轉化能力。健全重點生態功能區生態環境監測評價與考核體系,將對轉移支付政策的末端評價擴大到源頭干預、過程監管,不斷增強政策的生態、經濟和社會效益,可增加考慮保護生態環境的意愿和努力程度,對提高當地群眾生計的綠色產業扶持力度,市場化、多元化生態補償路徑的創新力度等因素,加大獎懲資金的調節作用。鼓勵有條件的省(區、市),按照“激勵+約束+公平+效率”的原則,實施差別化的激勵機制。例如,浙江省對麗水市等29個市(縣)建立了與第三產業稅收增長率掛鉤的激勵補助,鼓勵其依托生態資源發展第三產業;對杭州市等30個市(縣)建立了與其稅收收入增收額掛鉤的激勵補助,鼓勵其改造提升傳統產業、加快發展新興產業。
  進一步發揮重點生態功能區轉移支付等財政種子資金的作用
  通過收益優先保障機制吸引金融機構以及社會資本參與到重點生態功能區綠色發展中。2020年7月,我國生態環境領域第一只國家級投資基金—國家綠色發展基金成立,基金將重點聚焦長江經濟帶沿線的環境保護和污染防治、生態修復和國土空間綠化、能源資源節約利用、綠色交通、清潔能源等綠色發展領域,建議沿線各級生態環境部門充分發揮信息資源優勢,做好項目儲備,引導基金投入到生態功能重要區域的生態產品質量提升領域。依托重點生態功能區豐富的生態資源,因地制宜地開發優質生態產品,構建生態產品市場化價格機制,培育市場交易體系,在有條件的地區推動實現跨區域、跨流域的配額交易。
  進一步打通重點生態功能區與受益地區之間的利益鏈接
  充分發揮生態功能重要區域豐富的自然資源優勢、勞動力優勢,以及受益地區的創新、技術、人才、資本等高端要素優勢,探索共建園區、飛地經濟等區域合作形式,并從土地利用、稅收分享等利益分享的關鍵問題出發,按照不同區域不同類型生態系統的功能特征系統謀劃功能空間和策略,探索由經濟領域向社保、教育、信用、就業等社會領域全面展開的利益分享新模式、新做法,打開“綠水青山”向“金山銀山”轉化的空間通道[8],打通生態功能重要地區與受益地區之間的利益共享鏈接,不斷增強生態功能重要區域居民的獲得感。以資源產權與有償使用制度建設為基礎,突出生態資源的持續多層次利用,在區域層面實現生態產業化和產業生態化的錯位發展[9]。
  *基金項目:“十三五”國家重點研發計劃課題“生態補償模式、標準核算與政策措施”(2016YFC0503405);水體污染控制與治理科技重大專項“十三五”“流域水環境管理經濟政策創新與系統集成”課題(2018ZX07301007)
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