發表日期:2020年09月10日
孫寧:《支出責任劃分改革方案》對“十四五”土壤污染防治的影響分析
來源:中國環境 2020年9月10日

  2020年5月31日國務院辦公廳印發《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》(以下簡稱《方案》)。《方案》第四部分確認包括土壤污染防治、地下水污染防治在內的相關防治活動為地方財政事權,由地方承擔支出責任,中央財政通過轉移支付給予支持。本文首先分析對“土壤污染防治由地方承擔支出責任”這一規定的理解,重點闡述了該規定對“十四五”土壤污染防治的影響和六個方面的建議。
  一、對土壤環境責任劃定的理解
  認識到土壤和地下水污染不同與大氣、水體污染的差別性特點。土壤污染相比于大氣、水體環境而言,總體不具有流動性(不包含大氣沉降造成的不同地塊之間的相互影響),其污染范圍相對固定,本區域的污染總體上不對其他區域的土壤構成明顯影響。地下水方面,由于遷移性和流動性總體比較緩慢,總體不具有明顯的“流動”特征和“流動”后較為明顯的相互影響特征。土壤和地下水污染具有上述不同于大氣污染、水體污染的特征,所以在事權劃分上明確提出首先為地方事權和地方財權,而《方案》中提出影響較大的重點區域大氣污染防治,長江、黃河等重點流域以及重點海域、影響較大的重點區域水污染防治等事項,確認為中央與地方的共同財政事權。
  《改革方案》的核心是污染防治責任劃定問題。在中央和地方的事權責任上,《改革方案》明確土壤污染防治責任為地方各級政府責任,《中華人民共和國土壤污染防治法》(以下簡稱“土壤污染防治法”)明確提出了各級人民政府必須對地方土壤環境質量負責。從法律角度出發,各級地方人民政府應有清晰認識,應切實承擔起土壤環境保護與風險管控的責任,不僅要將國家各項制度的要求落到實處,更好策劃、組織、實施好土壤環境保護、風險管控與修復工程項目,在資金上給予充分保障。
  《改革方案》體現中央和省級在土壤污染防治資金和工程項目管理上不同的責任。中央專項轉移支付不同于一般性轉移支付,應照相關管理辦法要求用于規定用途,做到專款專用。財政部確定分配因素、權重和計算方法并將專項資金分配到各省,國家確定專項資金使用方向、支持項目要求、資金使用總體要求;省級管理部門負責將專項轉移支付資金按照一定方法分配到具體項目上,確定每個項目支持額度和預期績效目標。這時國家層面上分配到各省的資金分配計算方法、項目儲備庫管理,省里層面上分配到項目的資金分配方法、績效目標的確定就成為非常重要的核心管理手段。建立規范、合理的項目儲備與入庫評審管理制度、績效目標申報和評審制度,以實現績效目標和資金安全為導向的全過程管理制度就成為當下土壤和地下水污染防治工程項目管理的重點。
  二、對“十四五”土壤污染防治的影響和政策建議
  《改革方案》對“十四五”土壤污染防治的影響,一方面主要表現為將有利于形成以責任為導向和產業發展驅動力的土壤污染防治新局面,責任的劃定和承擔將成為土壤污染防治的重要前提和基礎,另一方面責任體系一旦建立后,資金就成為非常重要的因素,這時以籌集更多的資金為目的,在責任的推動下將有利于土壤污染防治項目組織實施模式和投融資模式的創新,從而不斷增強土壤污染修復產業發展的活力和可持續性。建議:
  加快土壤污染防治責任人認定管理辦法的研究和出臺。《土壤污染防治法》明確提出由生態環境部牽頭組織建設用地土壤污染責任認定方法的制定。建議加快進程,在編制過程中重點細化土壤污染狀況調查與責任人認定的銜接規則,建立土壤污染責任人認定與調查修復工作的銜接機制,給出存在多個土壤污染責任人時的責任劃分明確原則,綜合考慮責任人類型、污染貢獻、是否主觀故意、是否積極挽救、經濟能力等因素綜合確定責任份額,以合法、合理又合情的追究責任。
  “十四五”土壤污染防治規劃應將在產企業土壤環境管理放到更加重要的突出位置。土壤一旦受到污染后,治理修復所需資金往往比采取污染預防措施所需要的資金高出很多,所以在產企業在生產期間履行土壤污染防治法要求的土壤污染預防制度就顯得格外重要。目前地方各級管理部門對在產企業土壤環境制度落實的監管力度和成效明顯不足。在產企業普遍持觀望態度,自身缺乏主動性,普遍擔心一旦發現污染后對生產活動不利。建議各級管理部門加大對在產企業土壤環境管理的培訓與宣傳力度,督促在產企業負責人充分認識到自身承擔的責任,以及預防與修復活動在經濟上的明顯差別,幫助企業從可持續發展角度出發切實認識到土壤污染預防的責任。“十四五”各級土壤污染防治規劃應將在產企業土壤環境管理要求放到重要位置,作為“十四五”重點任務進行全面設計。
  加快在產企業土壤環境管理技術方法和規范的出臺。當前在產情況下風險管控和修復的技術要求不明確,缺乏相應的技術規范文件,與遺留地塊風險管控與修復上的差別尚不清晰,很大程度上造成在產企業土壤環境管理責任的落實遲緩和滯后。建議國家層面上加快各項制度配套技術規范文件的研究和出臺,各省結合在產企業(包括工業園區)行業類型和企業現狀,大力開展不同行業、不同類型園區的土壤和地下水風險管控試點工作,總結編制技術規范性文件,重點解決不同行業風險隱患排查共性和差異的技術要求,提出在產企業土壤污染風險管控與修復的技術方法和標準,以提高制度實施的成效和預防技術水平。
  加快建立省級土壤污染防治基金。《土壤污染防治法》提出各省應建立省級土壤污染防治基金,并給出了省級基金支持的主要方向。省級基金是落實土壤污染防治責任、體現省級財政引導性作用的重要體現。當前廣東、廣西、甘肅等省均啟動了省級基金的研究工作,雖然省級基金的建立仍面臨較多的操作性問題尚未解決,但仍應加快省級基金的建立步伐,作為落實《改革方案》的重要工作內容和具體體現。
  明確鼓勵大型污染場地積極探索以規劃編制為龍頭的全過程咨詢服務模式試點。大型污染場地風險管控和修復對咨詢服務提出了更高要求和挑戰,需要更加統籌綜合性、協調性、操作性和經濟性等。未來大型污染地塊的修復應首先從規劃入手,對地塊污染特點、修復策略設計、技術比選、土石方平衡、開發時序等問題開展總體性研究,編制治理修復總體規劃,然后在總體規劃的指導下,根據開發時序要求再有序開展各個子地塊的詳細調查和治理修復。鼓勵業主單位引進綜合咨詢服務能力較強、社會聲譽較好的咨詢服務機構代表業主開展全過程的管家式服務,將除了工程實施以外的其他服務內容交給項目總管家,由總管家進行項目組織實施的全過程設計,對承擔各分項任務的單位進行技術指導和技術把關。
  積極為“環境修復+開發建設”模式實施創造條件。建議將當前制約該模式發揮的一些政策瓶頸因素進行修改或調整。如目前一些管理部門提出的“凈地出讓”要求;如結合土地開發利用現實需求,對地塊實施分區域的效果評估,在加強環境監管的情況下允許部分區域達到修復目標后可開展二次開發利用;考慮地下水修復和跟蹤監測的客觀周期較長,對規劃用途為綠地、公園等人體健康風險相對較小的地塊在加強地下水人工修復和自然衰減修復的前提下,可允許進入規劃用途的工程建設,等等。明確鼓勵和加強示范工程項目在修復工程設計和地塊開發建設、景觀規劃設計、建筑設計之間的統籌和銜接,總結已有的污染修復與規劃設計統籌的工程案例經驗和教訓,組織編制統籌設計技術指南。探索將修復工程實施與區域土地規劃發展密切結合的組織實施方式,形成新的投資模式和盈利模式。積極開展區域性污染土壤集中處置中心建設的可行性研究。
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