發表日期:2020年08月31日
王夏暉等:我國土壤污染防治總體進展與新時期推進思路
來源:《中華環境》 2020年第6期

  黨的十九大報告明確提出,要強化土壤污染管控和修復。2018年,在全國生態環境保護大會上,習近平總書記強調,要全面落實土壤污染防治行動計劃,強化土壤污染管控和修復,有效防范風險,讓老百姓吃得放心、住得安心。習近平生態文明思想和習近平總書記關于土壤污染防治的系列重要指示,為做好新時代土壤生態環境保護工作提供了強大的思想指引和根本遵循。
  自2016年《土壤污染防治行動計劃》(簡稱《土十條》)實施以來,圍繞保障農產品質量安全和人居環境安全,國家頒布實施《土壤污染防治法》,組織開展全國土壤污染狀況調查,推動建立各級土壤環境風險管控體系,土壤污染防治工作取得明顯進展,土壤環境管理“四梁八柱”制度體系基本建立。但由于我國土壤污染防治工作起步較晚,各項工作基礎較弱,土壤污染風險管控形勢依然嚴峻。為打贏凈土保衛戰,助力美麗中國建設,需要在新時期生態環境保護總體戰略思想指引下,系統總結土壤污染防治進展,找出差距和短板,明確未來一段時期土壤污染防治重點方向。
  我國土壤污染防治總體進展
  近年來,土壤污染防治已經成為國民經濟和社會發展重要內容,將其納入污染防治三大攻堅戰和糧食安全省長責任制目標考核,并將土壤環境指標作為美麗中國建設評估指標體系的重要內容。各地區、各部門深入貫徹黨中央、國務院關于加強土壤污染防治的決策部署,以保障農產品質量和人居環境安全為底線,堅持預防為主、保護優先、風險管控,全面打響凈土保衛戰,土壤污染防治各項工作穩步推進。
  土壤環境法律法規和標準體系建立健全。基本建立了“一法兩標三部令”土壤污染防治法規標準體系,尤其是《土壤污染防治法》頒布實施,填補了我國土壤污染防治領域專項法律空白。修訂《農藥管理條例》,制訂污染地塊、農用地、工礦用地土壤環境管理辦法等部門規章,制修訂農用地土壤污染風險管控、建設用地土壤污染風險管控、農用污泥中污染物控制、肥料中有毒有害物質限量要求等標準,修訂發布《建設用地土壤污染狀況調查技術導則》《農用地土壤環境質量類別劃分技術指南》等技術規范性文件。印發實施《建設用地土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控及修復效果評估報告評審指南》和土壤環境影響評價相關技術導則。按照《土十條》要求,在較短時間內,基本建立了我國土壤環境法規標準體系,成為各地、各部門實施土壤污染防治的基礎依據。
  土壤污染基礎調查和信息共建共享有序推進。開展全國性土壤污染狀況詳查工作,基本摸清我國農用地土壤污染的面積、分布及其對農產品質量的影響,開展重點行業企業用地土壤污染狀況調查,完成了階段成果。初步建成國家土壤環境監測網,基本實現所有土壤類型、縣域和主要農產品產地全覆蓋。部署應用全國土壤環境信息管理平臺,生態環境部、自然資源部、農業農村部等相關部委的土壤環境數據資源實現共享。
  工農城土壤污染源頭防控不斷強化。目前,各地均已建立土壤污染重點監管單位名錄,涉及萬余家企業,17個省份、138個縣在礦產資源開發活動集中區實行重點污染物特別排放限值。指導各地更新完善全口徑涉重金屬重點行業企業清單,組織各地開展涉鎘等重金屬重點行業企業排查整治。非正規垃圾堆放點、工業固體廢物堆存場所等整治工作按計劃推進。積極開展化肥、農藥使用量零增長行動,推動廢棄農膜和農藥包裝廢棄物回收處置。源頭防控工作的加強,為有效管控土壤環境風險提供了基本前提條件。
  土地資源利用的環境安全保障體系日益完善。農業農村部組織召開全國受污染耕地安全利用現場推進暨聯合攻關會議,會同生態環境部印發《關于進一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》,對耕地土壤污染防治進行部署,指導各地推進耕地質量類別劃定和受污染耕地安全利用工作,出臺《輕中度污染耕地安全利用與治理修復推薦技術名錄(2019年版)》,指導各地落實安全利用技術措施。在建設用地準入管理方面,各地基本建立污染地塊再開發利用準入管理機制,省會城市建立了污染地塊名錄。嚴格落實《土壤污染防治法》要求,絕大部分省份已建立建設用地土壤污染風險管控和修復名錄。相關部門結合推進城鎮人口密集區危險化學品生產企業搬遷改造,推動依法開展騰退土地土壤污染監管工作。污染地塊再開發利用不當導致的人居環境安全事件基本消除。
  先行先試取得一大批典型經驗和模式。有序推進浙江臺州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關、廣西河池、貴州銅仁、雄安新區七個國家土壤污染綜合防治先行區建設。臺州市探索形成醫化、電鍍行業“四架空”模式,總結出污染土壤風險管控與修復典型經驗,相關案例入選美麗中國先鋒榜。常德市持續推進石門雄黃礦砷污染治理等土壤污染治理修復和風險管控項目。河池市將脫貧攻堅與土壤污染治理和特色農產品產業發展相結合,大力推進重點地區受污染耕地安全利用。貴州銅仁萬山特區敖寨鄉探索利用受污染耕地空間發展食用菌,取得較好效果,對當地貧困人口脫貧也發揮了積極作用。國家土壤污染治理與修復技術應用試點按計劃實施,初步形成一批建設用地土壤污染風險管控與治理修復、受污染農用地土壤安全利用典型技術模式。
  分工負責聯合實施的工作機制趨于完善。國家層面建立了11個部門組成的全國土壤污染防治部際協調小組,定期研究解決土壤污染防治重大問題。生態環境部聯合發展改革委等12個部門印發《土壤污染防治行動計劃實施情況評估考核規定(試行)》,發揮評估考核指揮棒作用,加快推動各地土壤污染防治有關任務落地實施。建立土壤污染防治資金保障機制,中央財政設立土壤防治專項資金,支持土壤污染狀況調查、風險管控與修復等工作,部分省份設立省級污染防治專項資金。財政部會同有關部門印發《土壤污染防治基金管理辦法》,指導各地建立省級土壤污染防治基金。科技部設立國家重點研發計劃“場地土壤污染成因與治理技術”專項,逐步提升土壤污染防治科技支撐能力。
  總體來看,《土十條》實施以來,按照“打基礎、建體系、防風險、守底線”的總體思路,緊密圍繞保障農產品質量安全和人居環境安全,我國土壤污染防治體系從無到有,地方實踐有序推進,為“十四五”時期深化土壤污染防治奠定了較好基礎。但隨著我國經濟由高速增長階段向高質量發展階段轉變,通過城市“退二進三”、人口密集區危險化學品生產企業搬遷改造、落后產能淘汰等發現的污染地塊增多,加之各類污染物排放量仍較高、歷史遺留污染問題逐步顯現、土壤污染風險管控和治理技術體系尚不完善等因素,土壤污染防治形勢依然嚴峻。
  新時期推進土壤污染防治思路探討
  未來一段時期,是深入貫徹習近平生態文明思想、全面啟動美麗中國建設、推動實現第二個百年目標的重要五年,是我國開啟第二個百年奮斗目標的起步期和奠基期,也是持續深入實施《土十條》和貫徹落實《土壤污染防治法》的關鍵五年,具有重要的歷史與戰略意義。為更好的推進凈土保衛戰,堅持精準治土、科學治土、依法治土,推動土壤污染防治治理體系和治理能力現代化,助力美麗中國建設,建議著重在五個方面加大土壤污染防治推進力度:
  一是持續健全土壤污染防治法規標準體系,推進“依法治土”。根據新時期土壤污染防治工作特點和需求,進一步完善《土壤污染防治法》配套政策和標準規范,健全土壤污染防治聯動監管機制,研究制定土壤污染責任認定辦法、土壤生態環境損害賠償辦法等規章,建立健全“依法治土”的制度體系,強化法律法規和制度約束。開展土壤污染防治基金運行模式探索,建立多元化資金籌措機制。研究制定扶持土壤污染治理與修復產業發展相關指導意見,規范從業單位活動。建立適合我國國情的土壤污染綠色可持續風險管控制度,制定綠色可持續風險管控效果評估指標體系和方法。
  二是加快提升土壤環境治理能力現代化水平,補齊“最弱短板”。監管能力是土壤環境管理體系中最薄弱環節。應充分發揮土壤污染防治目標責任制和考核評價機制作用,進一步壓實屬地政府責任,推動土壤環境監管、監測、執法能力建設,加強土壤環境監管機構、人員隊伍和執法能力建設,提高專業化水平和軟硬件條件,建立監管人員培訓和土壤污染防治宣傳體系。將土壤環境監管執法作為環境治理體系和治理能力現代化建設的重要內容,全面提升各級土壤環境監管能力,配備無人機、手持式土壤重金屬和有機污染物快速檢測儀等裝備。定期開展土壤環境執法專項培訓,加快大數據、區塊鏈、人工智能等信息化手段在土壤環境監管領域的全面應用。
  三是強化土壤污染源頭防控綜合成效,實行“精準治土”。開展重點區域土壤污染成因排查,查明土壤污染成因,追溯污染源頭,實施污染源整治,切斷污染物進入土壤途徑。以農用地土壤詳查成果和土壤環境質量類別劃分為基礎,進一步查明農用地污染成因,針對污染來源和途徑,采取針對性、精準性措施。建立完善在產企業污染隱患排查和自行監測制度,督促指導企業嚴格實處,持續有效防止有毒有害物質滲漏、流失、揚散而污染土壤。加強重點行業企業和園區周邊土壤環境監測,建立土壤污染風險監測預警機制。
  四是實行建設用地全生命周期管理,實現“土盡其用”。建立建設用地全生命周期檔案,將地塊生產活動信息以及地塊調查評估、風險評估、管控和修復效果評估報告等信息,納入建設用地全生命周期檔案,為建設用地地塊建檔立卡,為每個污染地塊建立“身份證”。規范建設用地土壤污染風險管控和修復名錄建立、管理、退出等流程管理,建立各部門土壤污染防治責任清單。加強與國土空間規劃基礎數據庫的空間匹配,指導有條件地區探索建立利用衛星遙感、在線視頻等形式進行污染地塊開發利用監控機制。探索建立工業產業調整、退城入園等過程中的土壤污染預防和再開發利用監管機制,實現企業規劃布局、退出、調查評估、風險管控與修復、再開發利用準入等全過程有效監管。針對大型污染地塊,結合城市規劃和景觀設計、市政工程管理、再開發利用,探索形成不同土地利用模式下的風險管控與修復技術、管理、工程評估等綜合管控模式。
  五是實施農用地分類管理和科學防控,實現“永續利用”。借鑒“河長制”“湖長制”工作經驗,探索建立“田長制”制度,由各級黨政領導牽頭,負責行政區域內農用地土壤污染防治。結合農業生產活動,建立優先保護類耕地保護措施清單和周邊禁入產業清單。依據農用地質量類別劃定成果,探索建立超篩選值耕地農產品種植正負面清單,對種植正面清單內農作物的地塊,采取臨田檢測等管控風險;對種植負面清單內農作物的地塊,采取定期監測、收獲物安全處置等措施。制定不同區域、不同作物類型、不同種植方式的農用地安全利用技術規范。對已實現安全利用的受污染耕地,從農產品臨田檢測、超標糧食處置機制、農產品安全追溯體系等方面加強管理,確保安全利用效果穩定可持續。
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