發表日期:2020年07月31日
崔軒等:中國省級土壤污染防治立法實踐及建議
  作者:生態環境部環境規劃院 崔軒 劉瑞平 王夏暉
  來源:《環境污染與防治》雜志 2020年7月

  2019年1月1日,我國正式實施《土壤污染防治法》(以下簡稱《土壤法》),填補了我國土壤污染防治方面的立法空白。《土壤法》的頒布,是我國土壤環境管理工作的重要“里程碑”,為打好凈土保衛戰提供了法律保障。
  《土壤法》以法律形式明確了我國土壤污染防治規劃、普查、監測等方面的基本制度,以及預防和保護制度、土壤污染風險管控和修復責任制度、農用地分類管理制度、建設用地風險管控和修復名錄制度等專項制度。但由于我國土壤污染防治立法工作起步較晚、基礎較弱、經驗不足,因此目前我國土壤污染防治法制仍處于建設階段,在推進落實方面尚缺乏有力抓手,很多內容只是進行了較為宏觀的規定,可操作性不強,還需要地方自主地進行創新性探索。
  《土壤法》出臺后,各省份結合本地實際,積極開展省級土壤污染防治立法探索,對《土壤法》中一些較為宏觀的規定進行細化和具體化,以提高可操作性和落地性。據不完全統計,全國至少有10個省份正在研究制定本地區的土壤污染防治相關條例。北京市、江蘇省、云南省等省份已將土壤污染防治條例編制納入了立法計劃,已啟動前期研究工作;江西省、河南省、湖南省已編制完成省級土壤污染防治條例或辦法(草案),已進入審議階段;天津市、山西省、山東省、廣東省均已出臺相關省級法規,在秉承地方立法不抵觸國家法規的原則基礎上,突出了亮點特色,增強了地方可操作性。此外,湖北省于2016年已早于《土壤法》頒布實施《湖北省土壤污染防治條例》,但基于當時的立法背景和思路不同,其架構、體例和相關條款要求與《土壤法》不完全一致,因此也正在重新研究修訂中。
  1 各地省級立法特點分析
  1.1 細化內容,為《土壤法》的真正落實提供了有力的保障
  1.1.1 細化規劃方面的要求
  規劃是各方面開展工作的重要依據和指南。土壤污染防治工作涉及多部門的多種規劃,除《土壤法》規定的國民經濟和社會發展規劃、環境保護規劃和土壤污染防治的專項規劃外,天津條例提出將農用地土壤污染防治的內容納入農業發展規劃;山東條例提出在涉及土地利用的國土空間規劃等規劃中要明確對土壤以及地下水可能造成的不良影響和相應的預防措施;廣東辦法明確要求縣級以上人民政府自然資源部門編制的土地利用總體規劃、城市總體規劃、控制性詳細規劃應當充分考慮建設用地土壤環境質量要求。從法規制度上將土壤污染防治內容納入有關部門的專項規劃中,為防止生態環境部門“單打獨斗”,推動部門協調配合提供了強有力的保障。
  另外,除了省級層面細化規劃要求外,山東條例還提出縣級人民政府和化工園區、涉重金屬排放的產業園區應當根據土壤污染防治規劃制定實施方案,要求重點區域的基層管理部門應按照本地區土壤污染防治要求確定重點任務和工作目標,落實主體責任。
  1.1.2 補充建設用地土壤污染狀況調查的啟動條件
  《土壤法》分別在第59條第一款和第二款中規定了兩種情形:(1)土壤污染狀況普查、詳查、監測和現場檢查中表明有土壤污染風險的,(2)用途擬變更為住宅、公共管理與公共服務用地的,需要開展調查并由生態環境部門會同自然資源部門組織評審。在此基礎上,天津條例增加“有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革、制藥、農藥等可能造成土壤污染的行業企業以及污水處理廠、垃圾填埋場、危險廢物處置場、工業集聚區等關停搬遷的”需要主動調查,明確了需要主動開展調查的行業,降低了執法人員權力尋租的風險,既降低了有污染而被忽視的風險,又避免了“運動式”的任性污染治理和執法監管。山西條例增加了土地使用權人應當開展土壤污染狀況調查的7種情形,也起到類似的作用,其中第2種情形“用途擬變更為食品加工儲存用地或者農用地的”更是考慮了食品安全的問題。
  1.1.3 完善信用信息公開相關內容
  土壤環境信息公開的責任主體包括政府、企業、土壤污染責任人、土地使用權人等,但我國政府土壤信息公開機制尚不成熟,監管方面還存在不足。在當前簡化行政審批的背景下,依靠信用系統規范有關責任主體的相關活動是一個必需且有效的手段。《土壤法》第80條提出將從事土壤污染風險管控和修復的單位和個人的執業情況納入信用系統管理。在此基礎上,山東條例另外新增了3類責任主體——土壤污染責任人、土地使用權人和評審評估專家,將這3類責任主體的環境違法信息錄入信用系統管理。天津條例則要求將依法查處的違法信息及處罰,不論違法主體,都納入信用系統管理,范圍較之《土壤法》明顯擴大。
  1.2 提出法律執行層面的具體要求,增強可操作性
  1.2.1 明確相關管理制度的時限要求
  為提高省級立法的可操作性,各地省級立法明確規定了相關管理制度的時限要求。《土壤法》規定,土壤污染重點監管單位要制定拆除工作方案并備案,但未明確時限,《企業拆除活動污染防治技術規定(試行)》也只提出了方案編制要求,未提及時限。(1)關于拆除方案/備案時限,山西條例和山東條例均明確提出土壤污染防治工作方案應當在拆除活動前15個工作日內報相關部門備案。(2)關于評審時限,山東條例明確要求,在收到申請后15個工作日內,生態環境部門會同自然資源部門應組織專家進行評審,可有效防止因管理部門拖延而影響后續的土地開發利用等活動。
  此外,山東條例要求土壤污染重點監管單位按照監測規范對其用地每年至少開展1次土壤和地下水環境監測,嚴于生態環境部的《在產企業土壤和地下水自行監測技術指南(征求意見稿)》對土壤和地下水規定的監測頻次(表層土壤1次/2年、深層1次/4年、地下水1次/年)。
  1.2.2 明確參與部門和管理主體
  《土壤法》有些條款并未明確具體參與部門或管理主體。山東條例明確了重點行業企業用地土壤污染狀況詳查由生態環境主管部門會同自然資源、住房和城鄉建設等部門組織開展。山西條例和山東條例均明確了土壤污染狀況調查由市級有關部門組織評審。廣東辦法明確了建設用地土地使用權已經收回但是尚未出讓的,由所在地負責收儲土地的人民政府負責組織開展調查評估;重度污染農用地轉為城鎮建設用地的,由所在地縣級人民政府負責組織開展調查評估。
  1.2.3 明確土壤污染防治基金籌措渠道和使用辦法
  《土壤法》提出了建立省級土壤污染防治基金,因此天津條例、山西條例和山東條例均明確了建立省級土壤污染防治基金。對于因實施或者組織實施土壤污染狀況調查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估、后期管理等活動所支出的費用,《土壤法》提出由土壤污染責任人承擔。但在實踐工作中,存在部分地塊環境風險較高或亟需開發利用的情況,天津條例和山東條例提出地方政府可以先行組織實施土壤污染風險管控和修復,但應當向土壤污染責任人追償支出費用,而且山東條例進一步明確將追償所得納入土壤污染防治基金。
  1.2.4 嘗試探索評審的具體要求
  山東條例提出評審方式以專家評審為主,要求“省人民政府生態環境主管部門應當會同自然資源部門建立評審專家庫”,評審費用不得納入土壤污染責任人所支出的費用內。
  1.3 結合本地實際,突出地方特色
  1.3.1 針對地方特色產業和重點領域提出土壤污染防治要求
  山西條例針對山西省近年來利用煤矸石、粉煤灰填充復墾造地項目的大面積實施,要求制定利用工業固體廢物填充復墾造地和生態修復的技術規范,針對重金屬污染、礦產資源開發、工業固體廢物堆場、土地復墾等重點領域提出了具體預防和保護措施。天津條例要求從事加油站經營、油品運輸、油品貯存等活動的單位,從事車船修理、保養、清洗等活動的單位,以及其他從事化學品貯存經營活動的單位加強土壤污染預防。山東條例提出將符合要求的有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采加工、化工、醫藥、焦化、制革、電鍍、危險廢物經營、固體廢物填埋等行業企業納入土壤污染重點監管單位。
  1.3.2 創新提出地方特色條款
  天津市由于出產小站稻、沙窩蘿卜、茶淀葡萄等名特優新農產品,因此天津條例提出加強對名特優新農產品產地的土壤環境保護,防止土壤和農產品污染;為配合京津冀協同發展,天津條例提出推動與北京市、河北省及周邊地區建立土壤污染防治協商機制,做好區域土壤污染防治工作;天津條例提出鼓勵有條件的學校開展土壤污染防治專業技術教育,從法規制度上強化人才培養,鼓勵高校環境工程專業及相關專業設立土壤污染風險管控和治理方向。山西條例提出對過期報廢農藥也要進行監管,提出了重金屬的具體排放要求及相應處罰準則。山東條例提出不得委托同一單位從事土壤污染狀況調查和風險評估、風險管控和修復、風險管控和修復效果評估等活動,要求修復工程應在原址上進行。廣東辦法也提出了跨行政區域的土壤污染防治應當進行協商解決;提出了依托全省電子政務云平臺和政務大數據中心,構建土壤環境信息平臺;提出了土壤修復工程要進行環境監理。
  2 各地省級立法的問題與不足
  2.1 部分條款與現有有關管理制度不銜接
  2.1.1 “污染地塊”概念的提出值得商榷
  山西條例在第30條中提出了“污染地塊”的概念,并提出了相應管理要求,而在《土壤法》“風險管控和修復”章節中并未提出此概念。《土壤污染防治行動計劃》和《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)曾提出“污染地塊”的概念,《辦法》還明確了污染地塊的定義,即“污染地塊”首先要是疑似污染地塊(專指從事過有色金屬冶煉等行業的用地),然后污染物含量要超過有關土壤環境標準。而《土壤法》并未沿用這一概念,筆者認為:一是考慮污染地塊概念范圍較小,無法囊括所有存在污染的地塊;二是《土壤法》確定了建設用地土壤污染風險管控和修復名錄制度,如果要將污染地塊納入名錄還需要進行風險評估。另外,2019年修訂的HJ 25系列導則也刪除了“污染場地”相關概念,因此“污染地塊”的概念應該會在后續土壤環境管理中逐步弱化。故而山西條例再次提出“污染地塊”的概念值得商榷。
  2.1.2 農用地風險管控類別劃分依據不統一
  山東條例第41條提出將農用地風險管控類別劃分為未污染、輕微污染、輕度污染、中度污染和重度污染5類來進行管理,這可能是參考了已廢止的《土壤環境質量標準》(GB 15618—1995),而按照現行的《土壤環境質量 農用地土壤污染風險管控標準》(GB 15618—2018),農用地土壤污染狀況類別分為未超篩選值、介于篩選值和管制值間、超過管制值3類。若按照《農用地土壤環境質量類別劃分技術指南》,農用地的土壤環境質量類別劃分則不僅要考慮土壤污染狀況,還要考慮農產品質量安全的情況。因此,山東條例提出的農用地風險管控類別劃分依據未與國家現行的有關標準相統一。
  2.2 部分條款落實難度大
  山東條例對安全利用類和嚴格管控類耕地分別提出“阻斷或者減少相關污染物和其他有毒有害物質”、“阻斷相關污染物和其他有毒有害物質進入地塊”措施,以阻斷污染物進入農作物食用部分,但是由于有毒有害物質現階段無法明確界定,含有重金屬的農藥、化肥完全不使用也不現實,所以此條款后續如何落實還有一定難度。
  山東條例還對農用地和建設用地修復方案的具體內容進行了細化,其中提到了要求修復方案包括施工方案。一般來說,修復方案是單獨由技術單位編制的,是作為施工前招標的必備條件的,如此規定可能就要求修復方案必須由施工單位來編制,這與現今普遍的項目管理流程存在一定的互斥性,落實起來也有難度。
  2.3 部分制度落實仍缺乏可操作性
  建設用地準入管理制度是《土壤法》確定的一項重要制度,是防范建設用地土壤污染風險、保障人居環境安全的核心制度。準入管理具體要求不明確就可能導致部分地區片面追求土地開發進度而忽略建設用地土壤環境質量要求,最終引起毒地開發的風險。《土壤法》規定“列入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄的地塊,不得作為住宅、公共管理與公共服務用地”,但如何在規劃和供地管理環節,實施建設用地準入,國家層面尚未出臺具體的指導意見和操作細則。而對于《土壤法》關于“未達到土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標的建設用地地塊,禁止開工建設任何與風險管控、修復無關的項目”的規定,依據新修訂的《建筑法》,住房和城鄉建設部門頒發施工許可證是無需考慮地塊是否修復到位的。“不得作為”是不得規劃,或者不得頒發規劃許可,還是要求“凈地出讓”?“禁止開工”如何界定,有住房和城鄉建設部門的施工許可證也不可以開工建設嗎?《土壤法》中沒有具體的可操作性細則,4個省份的省級立法亦未提出一些可供借鑒的可操作性方法。
  《土壤法》第59條提出,用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地的,變更前應當按照規定進行土壤污染狀況調查。那么對于由農用地轉為住宅、公共管理與公共服務用地的,是否需要開展土壤污染狀況調查,目前尚存在爭議,而4個省份的省級立法也未對此問題提出具體可操作方法。
  3 建 議
  3.1 加強立法的前期工作,保障立法的必要性和可行性研究
  3.1.1 深入開展立法論證
  現階段我國土壤環境管理法制建設剛剛起步。省級有關部門應對立法的必要性進行深入、科學的論證,充分研究《土壤法》實施過程中有哪些制度需要完善,省級立法可以在哪些方面較之《土壤法》做更為詳盡和更有操作性的補充,避免“為立法而立法”。在確定本省份立法必要性的前提下,要摒棄“貪大求全”的心理,堅持少而精的原則,使省級立法更好地發揮作用。
  3.1.2 充分征求各方意見
  土壤污染防治不能簡單沿用水和氣的相關環境管理思路,管理思路也要與時俱進,不斷優化調整。建議省級立法充分征求政府各有關部門和社會各界的意見,并與國家的最新土壤環境管理要求做好銜接,避免省級土壤污染防治立法與其他政府有關部門的規章出現不一致甚至相抵觸的情形。同時,對于國家提出的新的管理思路和要求,建議各省份在省級立法中優先開展探索,為國家層面實施提供實踐依據。例如國家《關于構建現代環境治理體系的指導意見》中提出,對工業污染地塊,鼓勵采用“環境修復+開發建設”模式,地方在省級立法中可積極探索,提出具體要求。
  3.2 以問題為導向,以經驗為依托,明確省級立法的重點領域
  3.2.1 充分考慮土壤污染的地方特點
  我國幅員遼闊,各地經濟發展水平差異懸殊,土壤污染的累積性歷史差異都導致我國土壤污染有很強的地域性。建議從本省份實際出發,在充分把握本省份特點的基礎上,增設具有地方特色的條款,以有效解決本省份的具體問題。如長江流域有關省份可以考慮如何有效監管長江經濟帶化工污染整治的大批遺留污染地塊治理修復及再開發安全利用問題;廣東省、廣西壯族自治區應考慮如何界定高背景區域有效防范農產品種植的環境安全問題;湖南省、云南省等省份在礦產資源開發集中地帶要考慮如何做好源頭污染預防的問題。
  3.2.2 總結和借鑒實踐經驗作為依托
  土壤環境管理工作在近幾年的發展中,許多地方本著問題導向的原則,也探索出了一定的管理經驗,如上海市在建設用地準入管理方面提出的“凈地出讓”,即未經治理修復合格,不得出讓;廣西壯族自治區在規劃許可角度規定的未經治理修復合格,不得辦理相關規劃許可證;浙江省從規劃條件、規劃許可、施工許可的全過程監管中提出的存在風險的地塊不得進入相關用地程序。建議地方積極總結本地的以往工作經驗,借鑒和吸納其他地區的有關工作經驗,在充分論證可行性的基礎上將其納入到省級立法中。
  3.3 加快配套政策制定,加強依法治土體系建設
  土壤污染防治立法落實的前提是配套制度完善,國家層面也正在開展這方面的探索,例如國家出臺了《土壤污染防治基金管理辦法》、修訂了建設用地HJ25系列導則、研究制定土壤污染責任人認定暫行辦法等。因此,各省份也要加強土壤污染防治立法的配套政策研究和制定,確保立法可落地、可實施。筆者建議的可供參考的配套政策有:開展土壤污染防治規劃編制、土壤污染重點監管單位自行監測、高背景值區土壤環境標準等技術規范研究制定;已經立法確定設立土壤污染防治基金的省份,進一步探索社會化運行模式;探索農用地、建設用地土壤污染責任人認定的程序、方法。并盡快開展土壤執法能力建設,加大基層執法人員培訓力度,提高地方土壤污染防治監管能力和執法水平。
  4 結 語
  我國土壤污染防治立法工作基礎薄弱,《土壤法》雖然為土壤污染防治相關環境管理工作指明了制度方向,但在落地實施過程中還會面臨諸多問題,省級立法應總結經驗、不斷探索,進一步完善土壤污染防治制度體系。
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