發表日期:2020年07月22日
《大氣污染防治行動計劃》實施的費用效益分析
來源:工程管理前沿
作者:張靜,蔣洪強,張偉等
  
導語
  作為世界第二大經濟體,中國經濟快速增長的同時也造成了嚴重的空氣污染以及公眾健康問題。為了改善空氣質量和保護公眾健康,2013年中國政府印發了《大氣污染防治行動計劃》(以下稱《大氣十條》),2017年是《大氣十條》第一階段的收官之年,全國各地基本完成了《大氣十條》的任務目標。本文首先構建了一個適用于中國的費效分析框架,以《大氣十條》產業結構與布局調整、能源清潔利用、工業污染治理、鍋爐改造與治理、面源污染治理、機動車污染治理、監管能力建設等7個方面政策的21項措施為對象,對全國30個省在2013-2017年期間的實施費用和效益進行評估分析。結果顯示,2013-2017年《大氣十條》實施的總費用為16511億元,按照支付意愿法計算死亡經濟損失的大氣環境質量改善效益為24691億元,《大氣十條》實施的凈效益為8180億元,由于空氣質量改善帶來的公眾健康效益是全國《大氣十條》實施總成本的1.5倍。從各省情況看,廣東的凈效益最高,達到了2793億元,福建的費效比最高,效益是費用的5.5倍。本文的測算可以為中國制定類似的環境政策以及《打贏“藍天保衛戰”三年行動計劃》(以下稱《藍天行動》)的具體實施提供參考意義,同時,為推進中國環境政策費用效益分析長效機制提供實踐意義。
1.前言
  作為世界第二大經濟體,中國經濟快速增長的同時也帶來了大氣污染物排放,造成了嚴重的空氣污染以及公眾健康問題。根據2012年亞洲開發銀行排名,在空氣質量最差的10個城市中,中國占7個,中國的空氣污染每年造成的經濟損失,基于疾病成本估算相當于國內生產總值的1.2%,基于支付意愿估算則高達3.8%。2013年暴露于環境細顆粒物空氣污染(PM2.5)導致中國有91.6萬人過早死亡。為了改善空氣質量和保護公眾健康,2013年中國政府印發了《大氣十條》,期望到2017年全國地級及以上城市可吸入顆粒物(PM10)濃度比2012年下降10%以上,京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物(PM2.5)濃度分別比2012年下降25%、20%、15%左右。為實現該目標,中國政府從優化產業結構與布局、調整能源結構和油品升級、強化工業污染綜合治理等方面提出了十條措施。
  2017年是《大氣十條》第一階段的結束之年,五年來,全國338個地級及以上城市PM10平均濃度比2013年下降22.7%,京津冀、長三角、珠三角區域PM2.5平均濃度分別下降39.6%、34.3%、27.7%,北京市PM2.5平均濃度58微克/立方米,完成了最初設定的環境質量目標考慮到大氣十條的顯著效果,中國政府在2018年6月發布了《藍天行動》,希望到2020年,二氧化硫、氮氧化物排放總量分別比2015年下降15%以上;PM2.5未達標地級及以上城市濃度比2015年下降18%以上,地級及以上城市空氣質量優良天數比率達到80%,重度及以上污染天數比率比2015年下降25%以上。
  治理空氣污染是一項復雜而艱巨的任務,同樣也是需要大量的資金投入。在《大氣十條》實施過程中,中國政府和企業投入了大量人力、物力、財力,根據相關研究預測,大氣十條預計總共需要投入花費1.75萬億元。就拿北京來看,作為一個僅為1.641萬平方公里的城市,其計劃花費800億元用于大氣污染治理。2017年天津市共投入156.29億元完成清潔取暖改造任務46.6萬戶。因此,針對大氣十條這樣的影響十分大的環境政策,核算其總共的花費以及取得的效果,也就是開展成本效益分析,將有利于為接下來的《藍天行動》的實施提供參考依據。
  環境政策的費用效益分析是對環境政策制定和實施后對經濟社會發展和生態環境等方面所產生的費用及效益進行科學評判的一種行為,被廣泛應用于各種項目方案的評價之中。20世紀70年代以來世界范圍內多次發生環境公害事件的發生促使經濟學家尋求更加有效的方式對環境質量變化的危害和治理效益進行評價,費用效益分析方法得到了快速發展和應用。美國、歐盟、日本等國家已形成了全面系統的費用效益分析技術指南和工作規程,應用領域十分廣泛。如美國環保局用環境費用效益分析方法對2002年《清潔空氣法》實施的效果進行了評估,2002年《清潔空氣法》實施的成本是309億元,而由此帶來的效益卻高達1189億元,將近成本的4倍。歐洲2008年開展了對《歐洲垃圾填埋指令》政策的費效分析評估。
  然而,在中國,一些重大環境政策或環境決策的費用效益分析還并未引起決策者的足夠重視,在環境政策制定和實施過程中的費效分析仍處于起步階段,現有的研究中,側重于污染物的綜合控制效果評估,或單項的末端治理成本、直接污染減排效益估算 、環境質量改善效益或人群健康效益的估算,缺少環境政策整體的費用和效益系統性分析。中國在《大氣十條》投入了很大成本,隨著未來大氣環境治理難度的上升,下一階段大氣污染治理邊際遞減效應將逐步顯現,因此,從費用和效益角度評估大氣十條各項措施的經濟收益,可以識別出擁有較高邊際收益的措施,在下一階段計劃中可選擇采用更加經濟的方式實現中國環境質量的改善。
  本文首先構建了一個適用于中國的費效分析框架,進而對《大氣十條》各項措施實施帶來的費用和效益進行全面評估,獲得該計劃實施帶來的費用和效益情況。其中費用主要指《大氣十條》各項措施的實施過程中全社會資金的投入,效益主要是通過測算質量改善避免公眾健康危害的貨幣化收益。最后得到大氣十條的凈效益。本文評估的《大氣十條》措施主要包括產業結構與布局調整、能源清潔利用、工業污染治理、鍋爐改造與治理、面源污染治理、機動車污染治理、監管能力建設等七項措施。本文的主要結論可以為中國制定類似的環境政策以及藍天計劃的具體實施提供參考意義,同時,為推進中國環境政策費用效益分析長效機制提供實踐意義。
2.數據與方法
2.1《大氣十條》實施的費用效益分析框架
  《大氣十條》實施的費用效益分析,主要包括費用、效益兩部分。本文采用各省市PM2.5年均濃度值為排除掉氣象因素影響后的值(以2013年為基準年)。費用包括《大氣十條》實施的七個方面措施的相關費用,既有政府的投入,也有企業和公眾的投入,從全社會整個系統的角度來考慮。效益包括《大氣十條》實施的環境改善效益(如主要污染物減排、環境質量改善)、健康效益、其他效益(農業損失減少的效益、建筑損失減少的效益、清潔費用減少的效益等)等,如圖1所示。由于大氣污染治理投入有些是固定資產,一些效益是長期效益,在計算費用效益時還考慮了不同固定資產的折舊和效益的折現,都統一到2013-2017年范圍之中。
圖1  《大氣十條》費用效益分析框架
2.2 費用計算思路和方法
  以《大氣十條》實施的政策措施為對象,通過對全國30個省實施《大氣十條》有關政策措施的梳理整合,主要從產業結構與布局調整、能源清潔利用、工業污染治理、鍋爐改造與治理、面源污染治理、機動車污染治理、監管能力建設等7個方面進行評估。
  產業結構調整措施的費用主要包含由于淘汰落后產能、壓減過剩產能的政府補助費用,“散亂污”企業的升級改造所需投入等。取締“散亂污”企業導致的經濟影響不計入成本中。
  能源清潔利用的費用主要計算散煤清潔利用、“煤改氣”、“煤改電”(簡稱“雙替代”)、油品升級及配套改造、建筑節能等四項。散煤清潔利用對應成本主要包括洗煤廠建設費用和洗煤費用和潔凈煤配煤中心建設費用,主要方法為系數估算。燃煤“雙替代”成本計算以戶為單位,主要包括采暖設備投資費用、基礎設施建設投資和年運行費用補貼。油品升級及配套改造主要計算產生油品升級增加的成本。建筑節能通過既有建筑節能改造面積與其單位成本來計算。
  重點行業污染治理主要包括《大氣十條》中確定的工業大氣污染治理重點行業電力、鋼鐵、水泥、有色及平板玻璃行業。計算過程中主要考慮了各個行業的測算新建脫硫、脫硝設施、除塵(均不含超低排放改造)年均投資、年運行成本以及電力行業燃煤機組超低排放改造的年均投資、增加的運行成本。以電力行業為例,公式如下:
  其中,INTf為各項治理設施年均投資,NCAP為新建治理設施的機組裝機容量(萬千瓦),Cin為單位投資成本(元/千瓦),Yo為運行年限(年),Yd為折舊年限;COPdf為各項治理設施年運行成本, GCAPdf為新建治理設施的機組發電量(億千瓦時),Pdf為電價補貼(分/億千瓦時);COPul為超低機組增加運行成本,GCAPul為超低改造機組發電量(億千瓦時),Pul 為超低機組電價補貼1.5(分/千瓦時)。
  鍋爐改造治理主要是淘汰改造燃煤小鍋爐措施,主要對象為工業、商用和居民小區(社區)的10蒸噸以下規模鍋爐,燃煤小鍋爐的改造方式主要是淘汰、煤改電或煤改氣、清潔能源替代和熱泵供暖四種方式,主要成本是鍋爐采暖設備的投資費用,成本按照鍋爐的蒸噸為基準進行計算。
  機動車污染治理措施主要包括黃標車、老舊車的淘汰,新能源汽車推廣等。黃標車、老舊車淘汰主要是車輛殘值損失(以補貼成本作為替代),新能源汽車推廣主要是推廣補貼成本。新能源汽車替代黃標車和老舊車,考慮到黃標車和老舊車污染物排放量相當于國Ⅴ或國Ⅵ的10~25倍,將新能源汽車推廣所產生的大氣污染防治成本定義為新能源汽車推廣補貼的1/20。
  大氣面源污染治理主要包括揚塵、餐飲油煙、秸稈燃燒治理等措施,其中揚塵包括建筑揚塵、道路揚塵、渣土揚塵。具體大氣面源治理措施成本主要包括政府補貼、政府治理設施安裝、企業設施投資、日常治理與運維費用。
  環境監管與科技支撐能力主要包括大氣污染防治應急能力建設、大氣環境監測網格體系建設、執法監督體系建設(含環保督查、巡查)、科技研發(大氣專項、總理基金)等保障支出。由于各措施成本難以統計,故采用經驗法,即占大氣污染防治行動計劃總費用的1.5%作為能力建設投入。以上數據來源于2017年全國30個省份的《大氣污染防治行動計劃》實施情況自查報告,這些報告是各地方上報到生態環境部的工作報告,西藏地區由于數據缺失較嚴重,暫不納入分析范圍。
2.3 健康效益計算方法
  大氣環境質量改善的健康效益通過各年度之間大氣環境污染損失減少進行核算。即當年大氣環境質量改善的健康效益通過上年大氣環境質量的健康損失減去當年大氣環境質量的健康損失,如果結果為正,說明大氣治理帶來了環境改善的正效益。如果結果為負,說明大氣治理并沒有帶來了環境改善的正效益。大氣污染導致的人體健康效益核算的地區主要是全國地級以上城市(338個),主要采用顆粒物PM2.5(排除掉氣象因素影響后的濃度值)作為大氣污染因子進行人體健康影響評價。
  (1)大氣環境污染造成的健康損失
  大氣污染健康危害經濟損失ECa由3部分組成:大氣污染造成的全死因過早死亡經濟損失(ECa1)、大氣污染造成的呼吸系統和心血管疾病病人的住院減少帶來的經濟效益和休工天數及其經濟損失(ECa2)、大氣污染造成的慢性支氣管炎的新發病人人數及其經濟損失(ECa3)。ECa1以大氣污染導致的心血管疾病和呼吸道疾病的過早死亡人數作為大氣污染健康損失,價值量的核算采用了支付意愿法;ECa2采用疾病成本法進行核算,利用住院成本與休工成本的加和計算;ECa3采用經濟損失利用患病失能法(DALY)評價。
  其中,Ped為現狀大氣污染水平下造成的全死因過早死亡人數,萬人;PWmu指的是為降低因大氣污染導致的過早死亡風險而愿意支付的費用;Peh現狀大氣污染造成的相關疾病住院增加人次和休工天數,萬人;Ch為疾病住院成本,包括直接住院成本和交通、營養等間接住院成本,元/人次,數據來源于中國衛生統計年鑒;WD為疾病休工天數,元/人次;Cwd為疾病休工成本,元/天;為慢性支氣管炎失能損失系數,0.4;Peb為大氣污染造成的慢性支氣管炎新發病人數,萬人;HCmu為城市人口的人均人力資本,萬元/人。此部分系數的計算具體參考我們以前的研究。
  (2)大氣環境質量改善的健康效益
  大氣環境質量改善的健康效益BECa采用大氣環境質量的改善帶來的全死因過早死亡經濟損失的減少計算,即
  其中ECa2017、ECa2013分別為2017年、2013年污染水平下造成的健康損失。
  (3)其他效益
  大氣環境質量改善除了給人體健康帶來效益外,對農作物、室外建筑材料、清潔方面也將帶來好處。大氣環境質量改善引起的其他效益主要包括農業作物減少損失、室外建筑材料減少損失和清潔成本減少損失等三部分組成, 農作物產量減少的經濟價值可以用市場價值法來計量,以此作為環境質量惡化造成的農作物經濟損失。大氣污染因素如酸雨和SO2等污染進一步加劇了材料的損壞,以污染條件下材料壽命的減少年數對應的經濟損失來計算。清潔費用主要針對大氣污染造成的車輛、建筑等公共設施清潔和勞務費用的增加。此部分系數和方法參考我們以前的研究。其他數據主要來源于《中國統計年鑒》、《中國衛生和計劃生育統計年鑒》、《中國農村統計年鑒》及各省對應的統計年鑒。
3.結果討論
3.4《大氣十條》實施的費用
  《大氣十條》實施五年期間全國大氣污染治理主要包括政府和企業兩大部分的投入費用,總成本約為16511億元,且呈逐年增加趨勢。2013-2017年分別為536億元、3103億元、3361億元、4020億元、5490億元(圖2 a)。從不同措施來看(圖2 b),產業結構與布局調整、能源清潔利用、主要工業污染治理、鍋爐改造治理、大氣面源污染治理、機動車污染治理、監管與科技能力費用分別為515億元、5840億元、6576億元、689億元、747億元、1899億元、246億元(五年累計值)。其中,主要工業污染治理、能源清潔利用均超過了5000億元,兩項措施分別占了總成本的40%、35%能源清潔與調整措施產生的費用中油品升級及配套改造費用最高,達到3092億元,占52.9%,散煤清潔利用費用占比24.1%,燃煤“雙替代”費用占比16.4%。機動車污染治理費用在七項費用中占比12%,排在第三,機動車污染治理這里僅包括了老舊車淘汰和新能源汽車的推廣,其中黃標車、老舊車淘汰費用為1696億元,占比89.3%,新能源汽車推廣費用占比10.7%。產業結構與布局、鍋爐污染治理、大氣面源污染治理、監管與科技能力的成本分別為515億元、689億元、747億元、246億元,占比分別為3%、4%、5%、1%。
(a)各年實施的費用情況 
(b)各措施實施的費用情況
圖2  全國《大氣十條》實施的費用情況(單位:億元)
  從30個省(市、自治區)看(圖3),由于資源稟賦、地理條件、經濟發展、污染結構水平不同,各省的在費用的各項投入上有較大差異。京津冀及周邊、長三角、珠三角等區域是《大氣十條》的重點區域,各項投入相對較多。山東、河北、山西、江蘇、河南、廣東的費用較高,分別為1403億元、1357億元、1208億元、1170億元、1062億元、1016億元、這6個省份《大氣十條》產生的費用均在1000億元以上,其中,山東、河北、山西、河南、陜西2017年的PM2.5濃度均超過了56微克/立方米,屬于污染最嚴重的五個省份,而江蘇、廣東、浙江PM2.5濃度相對以上五個省份較低,都屬于經濟發達地區。而大氣環境本底較好地區,比如海南、青海、寧夏、云南、甘肅等省份,其工業并不發達,大氣污染環境問題并不突出,剩余大氣環境容量較高,大氣污染治理的投入相對較少。空氣質量最好的兩個省份青海、海南《大氣十條》所產生的費用是最低的,僅有60多億元,空氣質量較好的廣西、重慶、寧夏、吉林、云南、甘肅等省份費用也較低,均在200~250億元之間,其余省份費用均在300~600億元之間。
圖3  全國30個省份《大氣十條》實施分年度費用情況
  從分措施來看(表1),各省份在不同的措施上所花費的成本不同。不同措施上費用的差別主要是因為各省污染結構的差別,北方地區需要冬季取暖,因此在燃煤“雙替代”、散煤清潔利用方面投入更多,工業化進程較高的區域如江蘇、浙江、廣東的工業污染治理費用是相對較高的。而工業缺少但城市化水平較高的區域,如北京、四川的機動車治理、油品升級等措施的投入較高。從絕對量上看,河北的產業結構與布局費用最高,達到181億元;山東的工業污染治理費用最高,為756億元;山西的能源清潔與調整費用最高,為721億元;天津和河北的鍋爐污染治理費用最高,分別達到133億元和126億元;江蘇和河北的大氣面源污染治理費用最高,分別達到99億元和92億元;山東和廣東的機動車治理最高,分別達到195億元和193億元。從相對量上看,除了工業占比較少的北京、天津和四川外,其他27個省份的工業污染治理和能源清潔利用與調整均是其費用最高的兩種措施。在產煤大省山西和陜西,能源清潔與調整的占比均達到了59%以上。北京因為油品升級和燃煤“雙替代”導致能源清潔與調整的措施在所有七大措施中占比達到了60%。內蒙古、江蘇、安徽、山東、寧夏的工業污染治理占比達到了53%以上,尤其寧夏占比接近74%,工業污染治理中電力行業的超低排放改造占了絕大部分的費用,寧夏針對火電企業在其大氣污染物排放占比最大的現狀,將火電企業污染治理作為其大氣污染防治的重點,30萬千瓦以上火電機組超低排放改造完成率達75.3%。
表1  全國30個省份《大氣十條》實施五年期間七項措施費用(單位:億元)
3.5《大氣十條》實施的效益
  《大氣十條》實施帶來了全國空氣質量的顯著改善,全國PM2.5年均濃度從2013年的57微克/立方米降低到2017年的45微克/立方米。2013-2017年我國大氣污染導致的過早死亡人數共計208.5萬人,大氣十條實施后減少的過早死亡人數為9.7萬人,減少的過早死亡人數占全部過早死亡人數的4%。污染引起的住院人數合計726.3萬人,減少的住院人數為183萬人,占比為25.2%。根據支付意愿法評估,由于空氣質量改善帶來的公眾健康效益約為24691億元,是總成本的1.5倍。大氣環境質量改善除了給人體健康帶來效益外,對農作物、建筑材料、清潔費用方面也將帶來益處。2013-2017年,由于大氣環境質量改善帶來的其他效益為436.4億元,其中農業減少的損失、建筑物減少的損失和清潔減少的損失分別為156億元、173億元和108億元。
  各省效益的差距是濃度改善、人口體量、經濟發展水平等差異的綜合體現。圖4a按照PM2.5濃度下降率從高到低的排序,上海下降率最高,達到了58%,青海排第二位,達到50%,天津、福建、重慶、浙江也達到了40%以上,山東、河北、北京、江蘇、廣東、貴州等省份的PM2.5濃度下降率均達到了30%以上。從省級層面來看(圖4b),2013-2017年全國30個省市中廣東、江蘇、山東、河北和浙江大氣環境質量改善效益較高,均在2000億元以上,上海、福建和四川大氣環境質量改善效益均在1000億元以上,環境改善帶來的效益的高值主要集中在京津冀地區、長三角地區、珠三角地區這些《大氣十條》的重點區域。而寧夏、山西、內蒙古、黑龍江和陜西的大氣質量改善效益為負值,說明大氣環境質量沒有改善,環境退化加劇。其中內蒙古主要由于農業損失效益減少造成大氣環境質量改善為負值,其他省份則主要由于健康效益減少造成大氣環境質量改善為負值。從健康效益來看,寧夏、山西、內蒙古、黑龍江和陜西的健康效益也為負值。從其他效益來看(圖4c),河北、內蒙古、山東由于空氣質量改善帶來的農業損失效益最大,長三角地區上海、浙江、江蘇與珠三角地區廣東由于空氣質量改善帶來的室外建筑材料損失減少最大,清潔減少效益在山東、浙江、廣東等地區最大。效益主要體現在健康效益,其他效益相對來說占總效益的比很小,均不到5%。
(a)《大氣十條》實施的大氣環境質量改善
(b)《大氣十條》實施的健康效益
(c)《大氣十條》實施的其他效益
圖4  全國30個省份《大氣十條》實施五年期間空氣質量改善及其帶來的效益
3.6《大氣十條》實施的凈效益分析
  《大氣十條》的凈效益等于總效益減去總費用(圖5)。全國的凈效益為8180億元,即所產生的經濟社會效益遠大于花費的成本。把30個省份按凈效益從高到低排序,廣東的凈效益最高,達到了2793億元,遠遠高于其他省份,長三角地區的上海、江蘇、浙江較高,分別達到1553億元、1509億元、1228億元,排在第2、3、5位,福建凈效益1270億元,排在第4位。山東、河北、四川、重慶、湖南、湖北、天津、云南、青海、貴州、廣西、北京、海南的凈效益均為正值,即效益大于費用也就是《大氣十條》的實施所帶來的質量改善健康等的總收益是高于各項措施實施的總資金投入,吉林、甘肅、安徽、江西、寧夏、遼寧、新疆、黑龍江、河南、內蒙古、陜西、山西的凈效益均為負值,即效益小于費用也就是《大氣十條》的實施所帶來的質量改善健康等的總收益是低于各項措施實施的總資金投入。可以看到凈效益為正值的省份中經濟發達地區較多,而凈效益為負值的省份中經濟欠發達地區較多,比如東北地區三省都是負值,因為經濟發達地區在環境質量改善上投入了更多的資金,絕對數較大,收獲也較大。
  利用總效益除以費用即得到《大氣十條》的費效比(圖6)。全國的效益除以費用的比為1.49,即所產生的經濟社會效益超過花費的費用50%左右。分省來看,費效比最高的是福建5.52,緊接著是上海、重慶、青海、廣東、四川,費效比均在3以上,即這些省份實施《大氣十條》得到的效益是所花費成本的3倍以上,《大氣十條》實施效果顯著。費效比最低的是黑龍江,-0.27,小于零的還有陜西、寧夏、山西、內蒙古,負數表示其花費的成本并沒有帶來環境的改善,空氣質量反而惡化了。
圖5  全國30個省份《大氣十條》實施五年期間凈效益及費效比
  《大氣十條》實施全國PM2.5濃度每降低1微克/立方米需要花費約1256億元。從年度變化趨勢來看,2013-2017年,PM2.5濃度每降低1微克/立方米的治理費用分別為1422億元、876億元、2121億元、1143億元。從重點區域來看,京津冀及周邊省份PM2.5濃度每降低1微克/立方米的費用為201億元,長三角為79億元,珠三角為72億元。三大重點區域PM2.5濃度每降低1微克/立方米治理費用的高低與總投入費用和PM2.5濃度下降幅度兩者均相關,京津冀及周邊省份總投入費用5810億元濃度下降29微克/立方米,長三角總投入費用2282億元濃度下降29微克/立方米,總費用最少的珠三角(988億元)濃度下降最少(14微克/立方米)。
3.7不確定性分析
  由于數據的可獲得性等原因,本文的研究在系數選取、成本范圍、效益范圍等方面仍存在一些局限性,需要在未來的研究中進一步加強。首先,在成本的計算過程中,應該了解獨立于《大氣十條》政策的其他因素帶來資金的使用和增長,比如技術進步和產業結構調整、經濟增長本身帶來的成本增加。其次,不確定性主要來自各省數據的限制。本文數據主要來源于各省提交的自查報告,系數主要來自于調研數據和經驗數據,方法上多數措施成本的計算采用了系數法,但油品價格、電力行業計算單位投資等系數用的是全國統一的系數,各省份并沒有區別開來,下一步可以選擇差別化的系數,以更好的體現各省之間的差異。最后,對《大氣十條》收益的評估范圍有限。《大氣十條》所產生的效益不僅包含了健康效益和清潔等效益,還包括了監管能力提升、人民幸福感提升等社會效益,例如經過《大氣十條》的實施,中國大氣環境監管能力明顯增強,2012年之前國家還沒有PM2.5的例行監測站點,而目前1436個國控監測站點全部具備PM2.5等六項指標監測能力。但此種效益往往難以量化。就健康效益來說,研究結果的不確定性主要有以下幾個方面。第一,在估計人群平均暴露水平時僅采用PM2.5年平均濃度作為評價指標,未考慮PM2.5濃度長期和短期內的時間變異;第二,現有流行病學證據難以估計不同污染物的獨立效應,本研究選用PM2.5作為空氣污染水平的評價指標,未考慮O3、SO2和NO2及其他污染物的影響,會低估大氣污染治理引起的人體健康效益。第三,大氣污染導致過早死亡價值核算有不同的價值評估方法,核算的結果差異較大,導致大氣污染治理的健康效益評估存在一定不確定性。在未來的研究中,可以針對以上局限問題開展進一步細化研究,提升研究的科學性和精度。
4.結論
  本文利用費用效益分析法評估了2013-2017《大氣十條》實施所花費的成本及所產生效益。結果顯示,2013-2017年《大氣十條》實施的總費用為16511億元;按照支付意愿法計算死亡經濟損失的大氣環境質量改善效益為24691億元。就全國來說,由于空氣質量改善帶來的公眾健康效益是全國《大氣十條》實施總成本的1.5倍,即所產生的經濟社會效益超過花費的費用。表明《大氣十條》環境經濟效益顯著,具有外部經濟性和可行性。
  工業污染治理措施對大氣污染物減排貢獻最大,能源清潔利用措施的實施不僅產生了環境、健康效益而且同時提升了人民的生活質量。《大氣十條》實施5年來全國主要大氣污染物排放量明顯下降,2017年全國SO2,NOx,PM2.5排放量較2013年分別減少了1493萬噸(59%)、561萬噸(20%)、408萬噸(29%)。根據六項措施所產生的費用計算結果,主要工業污染治理是費用最高的措施,占了總費用的39.8%。對應的,《大氣十條》實施期間,工業減排仍是主要的污染物減排部門,PM2.5的減排主要由工業部門貢獻,工業鍋爐、鋼鐵、水泥、玻璃行業共貢獻了全國43%的排放量下降。能源清潔利用是六項措施中費用花費第二高的措施。關于能源結構的調整,中國政府提出實施北方地區清潔供暖,同時也是根本解決冬季散煤污染物排放量大的重要措施。解決這個問題,能帶來人民生活質量提高。過去燒煤,現在用氣用電,會帶來整個區域的能源結構改變、優化。通過《大氣十條》政策的推進,在減少污染物排放和改善環境質量的同時,推動經濟更加健康持續發展,同時提升人民的生活水平質量,讓人民有了更多獲得感。 
  實現空氣質量達標是一項漫長而艱巨的任務,隨著環境治理措施深入推進,大氣環境質量改善的難度在加大。特別是在推動產業結構、能源結構、交通運輸結構方面,部分地區仍對傳統產業存在路徑依賴,結構性污染問題依然突出,比如運輸結構調整任務艱巨,鐵路貨運量仍有較大提升空間。未來,進一步推進環境治理和質量改善的各項工作更加艱巨復雜。大氣環境質量方面,主要污染物排放量仍然較大,污染程度較高,部分地區冬季霧霾天氣頻發高發。2017年重點區域PM2.5污染主要化學成分已發生變化,比如京津冀及周邊地區PM2.5多種組分雖然有不同幅度下降,冬季污染物來源由以工業燃煤為主變為主要以生活源為主,硝酸鹽絕對濃度和占比已大幅超過硫酸鹽,成為PM2.5最主要的二次無機組分,同時O3濃度普遍上升,氮氧化物和揮發性有機物防治問題更加緊迫。《國務院關于2018年度環境狀況和環境保護目標完成情況的報告》中提到環境治理的邊際效應在遞減。隨著大氣污染治理邊際遞減效應逐步顯現,結構優化調整還有一個過程,繼續大幅改善空氣質量的難度加大。比如火電廠燃煤問題已經初步解決,但是燃煤鍋爐、工業用煤、居民用煤等污染問題還沒解決。像火電廠這樣政府可以統一協調的工業行業更容易治理,由于散煤燃燒廣而散的特征,仍是當前我國大氣污染治理的薄弱領域,已成為影響北方地區冬季大氣環境質量的重要因素。另外,機動車污染控制以及面廣量大、遍布京津冀及周邊等重點區域的區鄉鎮的小產業集群問題也很難治理,需要花費更多的人力、物力或財力的投入。
 
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